一、检察机关提起公益诉讼的现行制度缺陷

（一）原告主体资格上，仍面临法律定位不明确的境地

2012年修改后的《民事诉讼法》规定:“对环境污染、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为,有关机关、社会团体可以向人民法院提起诉讼”。此条文被认为是我国建立公益诉讼制度的标志,但该条文并没有明确赋予检察机关公益诉讼的主体资格,“法律规定的有关机关”可操作性不强,造成实践中许多损害社会公共利益的案件无人诉、不愿诉,而检察机关没有明确身份介入,履行职能困难重重。

（二）受理的案件范围不明确

公益诉讼的目的是为了维护公共利益,凡是涉及到公共利益的案件均应被纳入公益诉讼的范围,实践中检察机关参与公益诉讼的范围主要集中在环境污染和国有资产流失两大领域,相对于国外公益诉讼的受案范围而言我国检察机关参与公益诉讼的范围太过狭窄。实践中由于受案范围的不明确,部门间相互推诿严重,很多情况下把不属于、不需要检察机关提起公益诉讼的案件转移到检察机关,检察机关由于没有明确的法律指导往往不敢“擅入”,导致许多侵害公共利益的违法行为得不到法律制裁。

（三）举证责任分配不清

我国民诉法规定的举证原则是“谁主张,谁举证”,但是对于环境污染、医疗侵权、高危作业、建筑物侵权、饲养动物侵权、缺陷产品致害、专利侵权、共同危险行为致害8种行为实施举证责任倒置。司法实践中由于举证责任分配的限制,我国的公益诉讼除了检察机关提起外,大部分被法院裁定驳回,究其原因便是公益诉讼的原告人不能完成举证义务,即便以上8类案件由检察机关提起公益诉讼且被法院立案审查,在庭审中检察机关在举证、质证环节也明显处于劣势,原因便是此8类特殊案件在诉讼中有些证据具有很强的技术性和专业型,且一般为被告所掌握,证据搜集、举证难度大。

（四）诉讼成本的困扰

我国民诉法规定诉讼费指“当事人向人民法院提起诉讼程序应当缴纳的费用,包括案件受理费、申请费、证人、鉴定人、翻译人员、理算人员等在人民法院指定日期出庭发生的交通费、住宿费、生活费、误工补贴”等,并规定诉讼费由败诉方承担。在公益诉讼中除了上述费用外,还存在巨额律师费、调查取证费等费用,但我国对公益诉讼的诉讼费用如何支出、负担却没有明确规定,实践中提起公益诉讼的原告先得垫付巨额案件受理费才能启动诉讼程序,如果败诉除了自己付出巨额律师费、调查取证费外还需要支付被告的费用,这些规定在一定程度上可能导致原告因无力预付巨额费用而放弃诉讼。

（五）败诉责任承担者不明

公益诉讼往往不是为个人而战,诉讼与自身利益无关,被告则多为大型企业,有着雄厚的资金、专业的法律咨询团队、双方实力相差悬殊。检察机关作为原告如果败诉,将有可能引发国家赔偿,如果不能从社会上获得资助,将承担败诉的后果,这后果不仅包括诉讼费、对方的赔偿费,连检察机关的权威地位也将遭到质疑,这对于检察机关来说有点儿吃力不讨好。在我国关于检察机关提起公益诉讼的败诉责任由谁承担尚无明确的法律规定,较高的诉讼风险让检察机关在公益诉讼领域不敢大展拳脚,仅是持谨慎态度的探索尝试。

二、检察机关提起公益诉讼的必要性与可行性

（一）检察机关提起公益诉讼的必要性

1、环境公害案件不断增多。例如， 2000年1月，在湖南省彬州市发生了一起严重的砷中毒事件， 225个村民受此影响，严重中毒。后来发现，导致中毒的原因在于村民居住的村庄附近有一家砷制品公司，该公司违规排放污水废渣，当地环保部门也检测不力，长期以往，导致惨剧发生。据调研，环境污染的纠纷量呈逐年增多的态势。

2、国有资产大量流失。在发展社会主义市场经济的过程中，由于经济体制转轨的需要，大量国有资产流失，令人堪忧。例如，河南省三门峡日报社在1997年9月、1998年6月，分两次以110万元的价格，将其下属的豫西印刷厂卖给了北京北斗星广告艺术中心，而这个厂和这个中心的法定代表人都是同一个人。随后，该中心就将原属于该厂的土地全部变卖出去，一下子获利五百多万元。这是国有资产流失的典型模式，这种模式可以说大行其道，导致每年流失国有资产至少1000亿元，日均流失3亿元。

3、消费者权益严重受损事件不断发生。这主要表现为经营者采用欺诈等手段，生产销售伪劣产品，坑蒙消费者，轻者导致消费者的经济损失，重者导致消费者的身体健康损害。

（二）检察机关提起公益诉讼的可行性

1、赋予检察机关提起公益诉讼的权力，具有宪法上的根据。宪法第51条规定“中华人民共和国公民在行使自由和权利的时候不得损害国家的、社会的、集体的利益和其他公民的合法的自由和权利”；第129条规定“人民检察院是国家法律监督机关”。作为国家的法律监督机关，理应对公益性法律的遵守情况进行监督。如果公益性法律受到了侵犯，但却没有主体提起相应的诉讼，这实际上是否定了公益性法律的作用。对此，作为法律监督机关的检察机关，理应承担起提起诉讼的职责，确保国家的公益性法律得到严格遵守。

2、检察机关提起民事公益诉讼是我国现实国情的需要。目前，我国客观存在着国家利益、社会公共利益受到侵害而无人提起诉讼的情形，这既不利于公众利益的维护，不利于法律的实施，还会放纵违法行为。赋予检察机关提起诉讼的权力是解决这一问题的有效办法。检察机关在这方面已进行了积极的探索，从探索的实践看，其效果是积极的、明显的。

3、检察机关提起公益诉讼是完善我国民事诉讼法和检察监督制度体系的需要。我国民事诉讼法在“基本原则”部分规定了人民检察机关有权对民事审判活动实行法律监督，但在具体规定中却只规定了抗诉监督这一种监督方式，抗诉监督是事后监督，需要增加规定民事公诉这种事先监督的形式，从而完善检察监督的制度体系，使检察监督的职能覆盖全部领域。

三、检察机关提起公益诉讼的制度完善

(一)明确检察机关公益诉讼主体资格

检察机关是宪法规定的专门的法律监督机关,进行法律监督体现了检察机关是国家、社会、公共利益维护者的身份,这与公益诉讼的目的是高度一致的,是提起公益诉讼最适格的主体，但在立法中并未予以直接明确，导致检察机关在作为公益诉讼主体提起诉讼时有些尴尬。笔者建议修改《人民检察院组织法》,在职权中增加“对于损害公共利益的行为提起民事、行政诉讼”的内容,且在时机成熟时修改《民事诉讼法》、《行政诉讼法》,明确检察机关提起民事、行政公益诉讼的主体地位、适用范围、诉讼程序等内容。

(二)明确检察机关公益诉讼受案范围

检察机关之所以介入民事诉讼,主要是在民事诉讼主体缺失时,将公权力介入民事纠纷,以维护国家、社会、公众的利益,诉讼的实质是公权力对私权力的干预。而当事人法律地位平等、意识自治原则却是我国民事诉讼的基石,如果检察机关介入民事诉讼的范围没有得到限制,就会造成公权过度干涉私权自由的不良后果。借鉴世界各国检察机关提起民事公益诉讼的制度设计和做法,结合我国现阶段国情,笔者认为应将我国检察机关提起公益诉讼的具体案件范围做限定:

1、维护国家利益案件,主要为国有资产流失案。本文讲的国有资产流失是指国有资产的出资者、管理者、经营者,因主观故意或者过失,违反法律、行政法规和规章,造成国有资产的损失。实践中,为逃避债务申请企业破产、企业改制中对国有资产低估或不估或公财私人化、中外合资合作过程中国有资产不参与评估、经营者管理不善导致企业长期亏损、财政性蚕食等导致国有资产流失方式表现比较突出。为了保护国有财产,我国宪法第12条规定:“社会主义的公共财产神圣不可侵犯，禁止任何组织或个人用任何手段侵占或破坏国家和集体财产”,故笔者认为应当将国有资产流失案件纳入检察机关提起民事公益诉讼范围,维护国家利益,保护国有资产。

2、维护社会利益案件,主要为环境污染案件等。环境污染指人类活动使环境要素或其状态发生变化,环境质量恶化,扰乱和破坏了生态系统的稳定性及人类的正常生活条件,简而言之便是环境因受人类活动影响而改变了原有性质或者状态,目前表现比较突出的为水污染、土壤污染、环境污染。随着经济社会的发展,环境污染事件日益频繁,危害越来越大,受害群众越来越多,而环境公益诉讼主体却比较模糊,除了政府的公权力制裁外,社会上缺乏制衡污染企业的力量。笔者认为,通过诉讼的方式来遏制环境恶化是可行的方式,而检察机关又是提起这一诉讼的最佳主体。2003年4月山东省德州市乐陵市检察院对环境污染的金鑫化工厂提起环境公益诉讼,同年5月9日,乐陵法院作出判决,要求金鑫化工厂自行拆除污染设施、停止侵害、消除妨碍、消除危险,这是检察机关参与环境公益诉讼的成功案例。

　　3、维护弱势群体的公共利益案件,主要为侵害农民工合法权益案件、危害消费者合法权益案件、食品安全案件等。

(三)细化公益诉讼中检察机关举证责任

检察机关是我国法律监督机关,拥有法定的侦查权,基于我国基本国情和现实情况,要想取得行政机关或者团体组织、法人的资料,绝大多数民众都会配合,在收集证据方面,检察机关以其特殊地位拥有较大优势和便利。笔者认为，应根据案件类型，确立一般举证与特殊举证相结合的原则。对于普通的侵害国家利益和社会公共利益的案件，由检察机关举证为主，而对于特殊的一些案件，如环境污染案件，检察机关对侵权行为、损害后果承担举证责任，对因果关系的证明责任则由被告方承担。

(四)明确诉讼费用及诉讼后果的承担

检察机关提起公益诉讼费用由谁缴纳、败诉后风险由谁承担等问题在学术界引起巨大争议。有的主张检察机关应当预交诉讼费用,并承担败诉的赔偿责任;有的认为检察机关是为了维护国家、社会公共利益而介入民事纠纷,没有必要缴纳诉讼费,也不必承担败诉责任。笔者认为,对于检察机关提起的民事公益诉讼应当不收取案件受理费,与案件相关的鉴定费、勘验费等费用由公益诉讼专项资金支出,检察机关只承担必要的工作费用支出;假如败诉,费用应当由国库承担。理由为,第一,检察机关、审判机关均是国家机关,本身没有经济收入,其经费均由国家财政拨款。检察机关在提起公益诉讼时如果缴纳诉讼费,那也是由国库支付给检察机关,再由检察机关缴纳给审判机关,审判机关再交回国库,对国库而言不过是“左口袋的钱进了右口袋”,没有任何意义。第二,检察机关提起公益诉讼是为了维护国家、社会的公共利益,而非个人私益,无论胜诉还是败诉获得的利益均与自己无关,如果败诉责任由检察机关承担,必然导致权利义务的不对等。考察域外检察机关提起公益诉讼做法后笔者认为,检察机关提起公益诉讼败诉后责任由国家承担的经验值得借鉴。第三,笔者认为检察机关提起公益诉讼如果胜诉,则可从获得的赔偿金中抽取部分建立公益诉讼专项基金,用公益诉讼专项资金来支付诉讼中的鉴定费、勘验费、律师费等必要费用。

(五)构建符合中国特色的部门联动式公益诉讼模式

党的十八届四中全会作出了《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第四章“保证公正司法,提高司法公信力”第二节“优化司法职权配置”中,明确提出,“探索建立检察机关提起公益诉讼制度”,此决定明确赋予检察机关提起公益诉讼职责。如何有效地利用现有的司法资源,充分发挥检察职能,保护最大的社会利益是摆在所有检察干警面前的一大课题。笔者认为,新增设职能不必增设新的机构,在现有组织框架内可以构建一条以民行部门为主、多部门联动的检察机关公益诉讼之路。如侦查监督部门可以利用与行政机关建立的行政执法与刑事司法“两法衔接平台”,通过与行政机关的交流、对行政机关的监督来发现社会中涉及危害国家利益、社会公共利益的公益诉讼案件线索;公诉部门可以在办理刑事案件中通过审查案件发现损害国家、社会利益的案件线索;综合部门可以通过目前的“两微一端”平台发现涉及保护公共利益不到位、不及时线索。以上各部门干警发现公益诉讼案件线索后要及时移交民行部门,并配合民行部门干警查阅、调取相关证据,全院干警相互支持,紧密配合,形成整体联动的调查取证模式,建立全员公益诉讼信息共享制度。持此之外,庭审时也可允许发现公益诉讼案件线索的侦查、公诉、宣传、技术等部门干警参加庭审,保证诉讼的顺利进行。

（河南省罗山县人民法院   熊川川）

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