统一的城乡居民基本养老保险制度，表明养老保障在打破城乡壁垒、实现城乡公共服务均等化上又迈出了一大步。但更难啃的“硬骨头”还在后头，让养老保障的阳光平等公正地照耀每一位公民，任重而道远。　　　　　

　　“记者的新闻敏感都很强。但说到社保‘大事记’，你可未必比我清楚。”来自河南的农民工代表王馨，接受本报记者采访时颇为自信。

　　王馨掰着手指头细数她心中的2013年“社保大事记”：国务院印发《关于加快发展养老服务业的若干意见》；财政部首次向十二届全国人大一次会议报送社保基金预算；人社部等委托研究机构开展养老保险制度顶层设计……但最让她喜悦的，还是今年春节后的最新消息——建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

　　与王馨同样感到喜悦的代表委员，不在少数。不过，多位代表委员提醒，面对“双轨制”乃至“多轨制”，更难啃的“硬骨头”还在后头。从形式普惠迈向实质公平，让养老保障的阳光平等公正地照耀每一位公民，任重而道远。

　　公共服务均等化的一大步

　　2月7日，春节后第一个工作日，国务院常务会议决定，将新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险两项制度合并实施，建立全国统一的城乡居民基本养老保险制度。

　　此后不到20天，《城乡养老保险制度衔接暂行办法》便紧锣密鼓地出台。

　　新制度的覆盖面近5亿人。人力资源和社会保障部最新公布的数据显示，2013年全国城乡居民社会养老保险参保人数49750万人，比2012年底增加了1381万人。

　　“你很难想象我的喜悦。”初中毕业、16岁便外出打工的王馨代表说，这一新政旨在实现城市与农村的养老保险并轨，并全国可迁移，对于农民工来说意义重大。毕竟，从全国范围来看，农村养老和城镇养老之间的差距，已经到了惊人的地步。

　　中国社科院近期发布的《社会蓝皮书》显示，2012年，我国城镇基本养老保险和新农保的参保率分别呈上升趋势，其中，城镇职工人均养老金水平已达2.09万元，新农保为859.15元，两者养老金水平相差24倍之多。

　　“不同身份的人都会‘公平’地老去，就应该让大家享受公平的养老保障，而不能分成三六九等。”王馨说。

　　全国人大常委会委员、中国人民大学教授郑功成代表表示，“新农保”、“城居保”的并轨，表明养老保障在打破城乡壁垒、实现城乡公共服务均等化上又迈出了一大步。这一政策举措的最大利好，是让非正规就业的农民工及其他农村居民不再在养老保险制度中受到身份限制与歧视，居民养老金待遇的调整也会因制度整合而实现城乡同步，从而给城乡人口更为自由地流动和新型城镇化的健康发展创造有利的制度环境。

　　人社部副部长胡晓义也表示，最大的受益群体是在城乡之间流动或转移的群体，包括农民工及其家属。

　　“难啃的硬骨头”

　　“叫好”的同时，代表委员们想得更远。

　　“农民工异地参保问题，现在的解决方案还不够彻底。”深圳全顺劳务派遣有限公司董事长张全收代表坦言，农民工社保的转移问题让他担忧，“农民工数量庞大、流动性大，就业区域和单位不稳定，难以在实质上享受社保政策。”

　　张全收的公司拥有3万余名农民工，专门从事农民工培训和就业服务，他因此被称为“农民工司令”。在7年的全国人大代表生涯中，他一直呼吁出台措施，消灭城乡之间的福利“剪刀差”。

　　“在深圳，养老保险需缴交15年以上才能享受，而事实上很多外来农民工不可能在深圳打工15年。”张全收说，农民工选择退保，可得到的仅是个人缴纳的部分，企业缴部分无法带走。

　　而郑功成代表最担心的是“难啃的硬骨头”：“在为城乡居民养老保险制度整合鼓掌的同时，我们还要看到养老保险制度中，二者的制度框架接近，新农保和城居保的并轨较容易实施。在养老改革中，机关事业单位和企业职工养老保险的‘双轨制’，才是最难啃的‘硬骨头’。”

　　实际上，目前我国至少有5种基本养老保险制度，分别是城镇职工养老保险制度、事业单位职工养老保险制度、公务员养老保险制度、新型农村社会养老保险和城镇居民社会养老保险制度。养老保险制度的问题虽然常被称为“双轨制”，但其实远不止“双轨”，而是一个庞杂的体系。“新农保”与“城居保”的合并，仅是将两条最近的轨道合并。

　　全国政协委员、河北农业大学资源与环境科学学院院长许皞认为，因特殊国情而形成的这种局面，虽有其历史合理性，但养老机制在国家层面的全面统一，是无法扭转的大趋势。不管“硬骨头”有多难啃，都要尽快解决。

　　“在整合包括养老保险、医疗保险、最低生活保障及其他福利制度的进程中，我们才刚刚迈出第一步，以后的制度整合任务更加繁重，所面临的形势也更加复杂。”郑功成代表说。

　　从形式普惠迈向实质公平

　　代表委员注意到，在中央层面的文件中，关于社保的表述正在发生变化。

　　党的十八大报告中关于社保的表述是，“坚持全覆盖、保基本、多层次、可持续的方针，全面建成覆盖城乡居民的社会保障体系”，而在十八届三中全会的决定中，提出的改革目标是“建立更加公平可持续的社会保障制度”。

　　郑功成代表认为，这种变化背后的逻辑是，我国的社会保障体系已经实现制度上的普惠，公平的问题凸显出来，亟待通过制度安排来化解：“养老金的城乡统一是一个信号，我们国家的社会保障在实现普惠性之后，要向公平性迈进。”

　　“我多年来坚持的一个基本观点，就是社会保障制度一定要以创造起点公平、维护过程公平和缩小结果不公平为出发点与落脚点。机关事业单位养老保险制度改革的方向是十分明确的，那就是建立社会养老保险制度，让机关事业单位职工与企业职工在统一的制度安排下，承担同样的缴费义务、享受平等的养老保险权益。”郑功成说。

　　郑功成认为，当务之急是要拿出替代传统退休金制度的机关事业单位养老保险改革方案。

　　“社保平等不可能一蹴而就。平等理念的张扬、平等规则的完善、平等行为的规范、平等目标的实现，还需要一个很长的过程。但是，顶层的制度设计已经刻不容缓。”许皞委员说。